一般来说，在我国，法律上所指的政府行为，泛指各类国家公共权力机构，包括一切依法享有制订法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力机关的行为，包括国家权力机关（立法机关）、行政机关、司法机关和军事机关的行为，而不仅仅是指行政机关——狭义的政府行为。

       政府行为，除了其内部管理行为，都会或多或少、直接或间接地对社会经济生活产生影响。这种影响自然会及于基于法律产生或者受法律调整的民事法律关系，尤其是政府立法、法律解释、政府禁令等对社会经济生活有直接影响的行为。当政府行为直接影响了民事法律行为实施，或者说给民事法律行为实施造成了障碍——不能履行或者履行对一方当事人明显不公平，这时候如果当事人主张或者请求免除其履行义务、变更或者解除合同，就需要根据法律规定的相关法律制度进行审查，以确认这种影响或者障碍是否成立，并决定是否支持其请求。这些相关法律制度就包括不可抗力与情势变更法律制度。

       一、如何判断政府行为造成的民事法律行为实施障碍是属于不可抗力还是情势变更

       我国《民法典》第一百八十条第二款规定：“不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”其第五百三十三条规定的情势变更则为：“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的”情形。显然，这两种法律制度是有明显区别的。

       如最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编的“民法典理解与适用丛书”《中华人民共和国民法典合同编理解与适用[一]》所述，不可抗力、情势变更法律制度都是规范当事人在订立合同时不能预见、不能承受的其支配领域外的客观风险。但两者也存在不同。不可抗力需具备“三不”要件，即不能预见、不能避免且不能克服。情势变更则具备“二不”要件，即不能预见、不能承受——对一方而言，如果继续履行将明显不公平。

       因此，影响民事法律行为实施、包括合同履行的政府行为，究竟属于不可抗力还是情势变更，需要根据该政府行为形成情况及其对民事法律行为实施造成影响的程度按照上述“三不”、“二不”综合判断。

       按照“三不”、“二不”理论，就影响程度来说，不可抗力对民事法律行为实施的影响大于情势变更，已经达到“不可克服”，导致民事法律行为不能实施；而情势变更对民事法律行为实施的影响小于不可抗力，仅仅造成因为按照原条件继续实施对一方“明显不公平”。

       同时需要注意的是，《民法典》规定的情势变更制度，不可抗力也是其中包含的因素，即是说当这种不可抗力并不影响民事法律行为实施，而只是这种实施的结果将对一方当事人“明显不公平”时，应当适用情势变更制度。

       二、对行政机关的行政行为如何适用不可抗力与情势变更法律制度

       行政机关的行政行为即狭义的政府行为，是指各级政府及其所属部门实施的行为。在我国，行政行为是对社会经济生活影响最多、最广泛的政府行为。这是由我国行政机关作为国家权利机关的执行机关并享有全面、广泛的行政职能所决定的。

       根据行政法理论，行政行为按其适用约束对象是否特定可划分为抽象行政行为和具体行政行为。

       1.对抽象行政行为如何适用不可抗力与情势变更法律制度？

       抽象行政行为的特征，是其适用约束对象具有不特定的普遍性，这类行为包括行政机关制定的行政法规、规章、政策性文件，以及具有普遍约束力的其他决定、命令。对抽象行政行为的监督审查权属于国家各级权力机关——立法机关，而不属于人民法院，因此，即便该行政行为使个别人的利益受到损失，也无法通过行政复议、行政诉讼途径寻求并获得救济。如果当事人实施民事法律行为因这类政府行为影响而不能或者对其明显不公平，则可以援引不可抗力的免责条款行使抗辩权，或者援引情势变更法律制度请求协商或者请求人民法院或者仲裁机构变更、解除合同。

       2.对具体行政行为如何适用不可抗力与情势变更法律制度？

       具体行政行为的特征，是其约束对象具有主体范围的特定性，是指行政机关基于法律、法规的授权，针对特定的人或事作出的具体决定。对此类影响民事法律行为实施的行政行为，是否能够援引适用不可抗力及情势变更法律制度，需要具体问题具体分析。

       （1）对涉及重大公共利益调整和公共危机管理的而实施的具体行政行为，如城市规划实施、道路交通建设，重大疫情、社情防控管制等等，只要内容合法、程序正当、措施合理、方法适当，如其影响民事法律行为实施，也可根据其影响程度认定其是否构成不可抗力或者情势变更。

       （2）如果具体行政行为仅针对某人、某事，如行政许可、行政处罚等，即使这些行政行为影响了当事人民事法律行为的实施，由于法律设计了行政复议、行政诉讼救济制度，受影响的一方当事人显然不能主张、请求适用不可抗力及情势变更法律制度来抗辩另一方当事人。

       三、消除对政府行为适用不可抗力、情势变更法律制度的误区

       有人认为，不可抗力的不能预见、不能避免且不能克服的客观情况，只能是重大的自然灾害，如地震、海啸、台风、洪水、蝗灾、风暴、冰雹、沙尘暴、火山爆发、山体滑坡、雪崩、泥石流等，或者重大的社会非正常事件，如战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动等，而不应包括政府行为。

       显然，这种认识是不全面的。既然不可抗力的“客观情况”除自然事件外，还包括社会行为，那么作为社会行为的组成部分，政府行为也当然可以包含在内——只要这种行为满足不可抗力及情势变更构成的条件。

       如《国际商会不可抗力与情势变更条款》（2020年版）之“国际商会不可抗力条款[全式]”将“货币和贸易限制、禁运、制裁”、“合法或非法的权利行为、遵守任何法律或政府命令、征收、没收、征用、国有化”列为可以推定为不可抗力的情形（实际上是对不可抗力定义外延的列举），也是最好的说明。

       所以，我们认为，我国法律关于不可抗力的所谓“客观情况”，是针对民事法律行为当事人而言，是指民事法律行为当事人自身之外的影响民事法律行为实施的情况，而非指该情况的自然或者社会等属性。因此，不可抗力的“客观情况”不仅指自然灾害等自然事件及群体性社会行为——社会非正常事件，政府立法、法律解释及政府禁令、征收、征用等政府行为，也可以成为不可抗力的“客观情况”。

       《联合国国际货物销售合同公约》第七十九条第（1）款规定的不可抗力定义更能说明问题：“当事人对不履行义务，不负责任，如果他能证明此种不履行义务，是由于某种非他所能控制的障碍，而且对于这种障碍，没有理由预期他在订立合同时能考虑到或能避免或克服它或它的后果。”

       也就是说，公约是将我国法律所称的不可抗力的“客观情况”表述为“障碍”。从理论上讲，这样表述更能消除歧义。这样，也能更好地理解我国法律所说的不可抗力的“客观情况”了。

       同理，造成“合同的基础条件”发生“重大变化”情势变更的“无法预见”的客观情况，也当如是解读。此不赘述。